關于網民朋友們對政府采購法修訂草案一些問題的個人看法
作者：徐舟
作者介紹：
高級工程師，上海市政府采購中心副主任。中國政府采購最早一批實踐者和制度建設的重要參與者，參與《政府采購法實施條例》起草，財政部第18、19、20、74、87號令及《關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》、《政府采購評審專家管理辦法》等多項政府采購規范性文件的起草組成員；《〈政府采購法實施條例〉釋義》編寫組成員；財政部GPA專家工作組成員，《1994年版〈政府采購協定〉釋義》書稿起草者。發表有關政府采購、工程管理方面的論文數十篇并多次獲獎。
12月4日，財政部就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱修訂草案）公開向社會征求意見，各方面反映熱烈。為了貫徹“開門立法、科學立法”精神，便于大家更全面、更深入地了解修訂草案，為完善修訂草案提出更多更好的意見、建議，作為修訂草案起草人員之一，我想針對大家反映比較集中的一些問題，談談起草過程中的一些考慮。非受權發布，僅代表我個人觀點。[問題1] 關于《政府采購法》與《招標投標法》關系問題公共采購制度不協調不統一是社會廣泛關注的一個問題。堅持問題導向是本次修法的一項重要原則，因此，推動“兩法合一”、與國際通行規則接軌，是本次修法的重點目標之一。由于“兩法合一”是一個系統工程，需要統籌協調，整體推進，因而在修訂草案中暫時沒有過多涉及這方面內容。[問題2] 關于修訂草案篇幅較長、部分條款偏細問題本次修法是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）要求，疏通、破解政府采購實踐中的一系列難點、痛點、堵點問題，推動政府采購制度與國際通行規則接軌，對政府采購法律制度進行的帶有重構性質的一次大修。由于制度、機制調整幅度大，與現行法規和實踐中大家已習以為常的做法差異較大，同時，修法必須遵循相應的程序，出臺時間具有不確定性。為了有助于社會各界理解修法意圖、把握下一步改革方向，我們有意識地在一些重點改革領域著墨多點、寫得細點，例如采購需求、采購計劃、政策功能、評審決策機制、合同管理、履約驗收等方面。在集眾智、匯眾力之后，我們會進一步統籌法律、行政法規和部門規章之間的布局與銜接，修訂草案篇幅和相關條款必然還會有一個集中提煉、濃縮升華的過程。[問題3] 關于修訂草案與WTO《政府采購協定》未完全接軌問題我國加入WTO《政府采購協定》（以下簡稱GPA）已進入法律調整談判階段，推動政府采購法律制度與GPA等國際通行規則接軌，既是本次修法的重要推動力之一，也是本次修法的一項重點內容。在政府采購范圍和具體交易規則方面，修訂草案已經盡可能與GPA規則相銜接。不過，我國畢竟還沒有正式加入GPA，所以我們不可能現在就刪除諸如“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”這樣的條款。另外，根據GPA的實際情況，GPA參加方的政府采購市場開放范圍是通過談判確定的，它是一種有限開放而不是全面開放。也就是說，只有列入參加方開放清單的采購實體（一般是中央采購實體、次中央采購實體和部分其他采購實體）、列入開放清單的采購項目、并且達到相應門檻價以上的，才對其他參加方開放。因此，即便我國今后加入了GPA，依然有部分政府采購項目不受GPA約束，例如，市縣級的政府采購、門檻價以下的采購項目等。由于GPA在非歧視、透明度等方面有著很高的要求，相應在防止規避政府采購以及信息公開、程序時限等交易規則方面標準較高。因此，為了提高采購效率，強化政策功能，即便今后我國加入了GPA，可能還是會有分別適用于國際和國內的兩套政府采購規則（部分規則通用，部分規則分別適用）。所以，修訂草案并沒有采取全盤與GPA接軌的做法。[問題4] 關于修訂草案為什么沒有保留競爭性磋商方式問題自從財政部推出競爭性磋商采購方式以來，在實踐中受到了廣泛歡迎和應用，為政府購買服務等項目實現優質優價采購發揮了良好作用?？紤]到競爭性磋商與競爭性談判這兩種采購方式在程序上具有共通性，只是評定成交的方式不同，為了整合、精簡采購方式，本次修法將這兩種采購方式進行了合并，統稱為競爭性談判。相應對競爭性談判設立了最低評審價法和綜合評分法兩種評審方法。[問題5] 關于修訂草案為什么沒有出現邀請招標方式問題為了與GPA接軌，修訂草案從采購程序和競爭范圍兩個維度來規范采購方式。首先，從競爭范圍或者說競爭程度來說，政府采購方式可分為競爭性采購方式和非競爭性采購方式兩大類，其中，單一來源采購屬于非競爭性采購方式，招標、競爭性談判、詢價和框架協議采購均屬于競爭性采購方式。對于競爭性采購方式，又進一步分為公開競爭（以公告方式邀請非特定的供應商參與競標）和有限競爭（直接向特定的符合資格條件的供應商發出參與競標的書面邀請）。換而言之，就是除框架協議采購外，招標、競爭性談判和詢價這三種競爭性采購方式都有公開競爭和有限競爭這兩種路徑。由于框架協議采購在供應商入圍和合同授予、協議有效期限等方面具有特殊性，為了防止框架協議變相構成對潛在供應商的市場準入限制，修訂草案明確框架協議采購在供應商征集階段只能實行公開競爭，不得進行有限競爭。相應的，招標方式實行公開競爭的，對應的就是傳統的公開招標；實行有限競爭的，對應的就是以往的邀請招標。另外，有網友提出，公開競爭與有限競爭這樣的術語不夠嚴謹，因為“有限競爭”對應的應該是“無限競爭”。對此，我們歡迎廣大網友提出更好的建設性意見。
[問題6] 關于集中采購目錄和采購限額標準的管理權限問題
修訂草案明確，集中采購目錄和采購限額標準統一由國務院確定并公布，改變了現行的集中采購目錄和采購限額標準分別由國務院和省級人民政府或其授權機構確定并公布的分級管理體制。有意見認為，中國是一個大國，各地情況不一樣，經濟發展也不平衡，統一由國務院確定集中采購目錄和采購限額標準，可能會帶來“一刀切”的問題，不利于地方政府采購工作發展。統一集中采購目錄管理權限，這是貫徹落實《改革方案》提出的建立集中采購機構競爭機制的一項舉措。統一集中采購目錄，有利于全國范圍的集中采購機構之間形成競爭，為采購人跨行政級次、跨地區、跨部門自主選擇集中采購機構創造條件。統一采購限額標準管理權限，主要是考慮與集中采購目錄管理體制保持一致。另外，統一采購限額標準管理權限，并不意味著今后全國從上到下都是“一般粗”、執行同一個采購限額標準。根據實際工作需要，國務院也可以確定分別適用于中央本級、省級和市縣的采購限額標準。[問題7] 關于集中采購機構性質和取消強制委托問題修訂草案維持了集中采購機構為非營利事業單位法人和集中采購目錄內項目應當委托集中采購機構采購的現行規定。有些朋友認為這對社會代理機構不公平，也不符合《改革方案》明確提出的建立集中采購機構競爭機制的改革要求。由于本人一直在集中采購機構工作，對集中采購機構有很深的感情，在這一問題上難免有些本位主義。在我國政府采購制度和實踐從無到有、不斷規范的過程中，集中采購機構至少是發揮了階段性的、不可替代的職能作用。認為集中采購機構是弊大于利的“負資產”的朋友們，不妨對比一下全部實行分散采購體制的某個相近行業的情況。誠然，在工作作風、服務體驗、專業素養、采購效能等方面，多數集中采購機構都還有比較大的提高空間。在某種程度上，可以說集中采購機構是一個讓人“又愛又恨”的存在。其實，集中采購機構滋生官僚習氣不是我國獨有的現象，實行集中采購模式、設立集中采購機構的國家和地區或多或少都會面臨這個問題。如何既發揮集中采購機構應有的職能作用，又避免“壟斷”地位所帶來的低效、動力不足問題，是考驗我們智慧的一個課題。建立集中采購機構競爭機制，提高集中采購效能，這是《改革方案》已經明確的方向，法律修訂必然要加以體現和落實。不過，具體舉措和實現路徑還需集思廣益、凝聚共識。歡迎關心集中采購機構、關心政府采購事業發展的朋友們群策群力，提出既有科學性又有可行性的方案。[問題8] 關于將電子反拍從詢價方式中獨立出來和將詢價并入招標方式問題有意見認為，詢價的特點是一次性密封報價，而電子反拍是多次報價且參與報價的供應商彼此知道自己報價在所有報價中的最新排名等情況，將電子反拍歸入詢價方式不太妥當。另外，詢價采購和招標都是一次性密封報價，詢價和采用最低評標價法的招標本質上沒有什么差異。因此，建議將電子反拍從詢價方式中剝離出來作為一種獨立的采購方式，同時將詢價并入招標方式。應該說，這是一個具有建設性的建議。采購方式和程序并不是一成不變的，而是隨著科學技術、產業形態的發展和人們對采購規律的認識逐漸加深而不斷發展。近年來，從國際上看，采購方式和程序出現“模塊化 組合式”的發展趨勢，以適應不同類型、不同特點的采購項目，提高采購績效。例如，融合招標和談判兩種方式的特點而形成的兩階段招標，在招標過程中的定標階段引入談判程序，在框架協議采購的合同授予階段引入電子反拍程序等?？傮w來說，采購方式和程序呈現出更加靈活、更加多樣化和相互借鑒融合的特點。從電子反拍的特點來看，它既可以作為詢價方式以電子化手段而實施的一種特定形式，也可以獨立成為一種采購方式，甚至還可以作為一種“外掛式”的采購程序，根據需要植入到其他多種采購方式中，例如上面提到的將其植入到框架協議采購合同授予階段的二次競價中，作為二次競價的一種實施形式。在修訂草案起草過程中，考慮到當前我國政府采購專業化發展還不平衡不充分，尤其是要承擔主體責任的采購人，普遍尚未形成穩定的職業化隊伍，采購方式的種類不宜過多、采購程序的“排列、組合”也不宜過于復雜，因而選擇了將電子反拍只是作為詢價方式的一種特定形式。詢價采購本質上是招標方式的一種“簡化版”，國際上的確有將其歸入招標方式的做法。不過，招標方式程序復雜和周期長等問題已經是老生常談的問題，而詢價方式的特點恰恰是“短平快”。所以，修訂草案仍然將詢價保留為一種采購方式，并賦予其更簡便、更快捷的采購程序，以適應大量規格標準統一、采購需求明確、主要進行價格競爭的采購項目，滿足政府采購工作的實際需要。[問題9] 關于為什么沒有將實施電子化采購列入縮短等標期的法定情形問題GPA第11條（時限）第5款的確規定了在實行電子采購的情況下可以縮短等標期，即在每符合以下任一種情形的情況下，等標期都可以縮短5天：（一）招標公告以電子方式發布；（二）自招標公告發布之日起，所有招標文件均可以電子方式獲得；（三）通過電子方式接受投標。也就是說，在全部符合以上三種情形的情況下，等標期總共可以縮短15天。不過，需要注意的是，以上所說的“縮短”，是在GPA規定的40天的等標期基礎上壓縮的，言下之意，即使是全流程電子采購，等標期一般也不能少于25天。在修訂草案起草過程中，考慮到我國尚未加入GPA，為了尊重社會各界關于壓縮等標期、提高采購效率的普遍呼聲，修訂草案暫時沒有對標GPA，將等標期設定為40天。同時，考慮到電子化采購在我國政府采購實踐中已經比較普及，如果將實行電子化采購列入修訂草案第58條規定的可以縮短等標期的法定情形，那就意味著今后幾乎所有的政府采購招標項目等標期都可以是10天。但是，從保障公平競爭、優化營商環境和提高采購質量等角度來看，一味地壓縮等標期顯然不是正確的方向。在等標期問題上，我們主張的是“該長的更長、可短的更短”。也就是說，應該根據采購項目的復雜程度和供應商準備投標的實際需要，合理設定等標期，一方面，不能讓等標期成為限制或者排斥供應商參與競標的一種“技術性”障礙；另一方面，也不能讓等標期成為破解采購周期長、效率低問題的一個堵點。[問題10] 關于為什么沒有一并明確非招標方式的“等標期”問題修訂草案只是針對招標方式規定了等標期，對于競爭性談判、詢價、框架協議采購等方式都沒有規定“等標期”。這主要出于兩方面考慮：一是現行《政府采購法》也只對招標方式的等標期作出了規定，對其他非招標方式的等標期均未規定。二是希望保持適度靈活性，盡可能提高采購效率。按照GPA的規定，目前修訂草案規定的各種采購方式，除了單一來源采購外，其他幾種非招標采購方式與招標方式的等標期要求其實是一樣的，即一般情況下都不得少于40天。由于競爭性談判、詢價和框架協議采購的特點和適用情形各不相同，在我國加入GPA前，其“等標期”沒有必要非得一致。如果直接由法律針對這三種采購方式各自設定“等標期”，會在一定程度上失去靈活性，在現階段，不如由部門規章分別設定更為合適。
[問題11] 關于政府采購合同的性質問題
不少朋友反映，修訂草案第六章（合同）給人的總體感覺是“有點亂”。我想，這大概是因為第六章在政府采購合同定性問題上還有些遲疑和猶豫，既有民事合同的調子，又有行政協議的影子。關于政府采購合同定性問題，現行的《政府采購法》采用的是“雙階理論”，即合同訂立階段（合同簽訂前）納入公法調整范疇，合同履行階段（合同簽訂后）納入私法調整范圍。前者由于涉及政府采購行為合法性的審查，且直接決定中標、成交對象，涉及公法平等原則的適用，其屬于行政法范疇，對于這一點，學術界和實務界基本沒有爭議。但后者一直是學界爭議較大的一個話題。隨著政府和社會資本合作、政府購買服務、應急儲備物資采購等比較典型的具有行政法上權利義務內容的政府采購合同越來越多，關于這一問題的爭論也越來越激烈。關于政府采購合同的性質，目前主要有以下幾種代表性的觀點：第一種認為是公法合同，即行政協議、行政合同或行政契約等，行政法學者多持此觀點；第二種認為是私法合同，即民事合同，民法學者所為此種主張；第三種認為是公私混合合同；第四種認為政府采購合同部分是民事合同，部分是行政協議。目前，政府采購合同作為民事合同和行政協議在司法實踐中其實都已經得到了應用，有對應的法庭設置與程序法（即民事訴訟和行政訴訟制度）作為實踐支撐，有大量的司法裁判案例可資借鑒。不過，關于政府采購合同定性問題，從起草小組專門召開的專家學者座談會來看，大家的分歧還是比較大。即便放眼國際來看，也是既有將政府采購合同定性為民事合同的國家，也有定性為行政合同的國家。政府采購合同的定性，直接關系到政府采購爭議處理機制。目前“質疑-投訴-行政復議或者行政訴訟”這樣的政府采購爭議處理機制，在實踐中已經顯露出了“爭議當事人當旁觀者、監管部門當被告”等一些不合理性。如果對政府采購合同采用“民行二元界分”、部分適用民法部分適用行政法的話，政府采購爭議處理機制的復雜性將進一步增加。無論如何，政府采購合同定性是修法無可回避的問題，面對復雜局面，最終必然要有一個取舍。[問題12] 關于修訂草案為什么沒有涉及行政裁決問題《改革方案》已明確提出，要優化政府采購救濟程序，建立和完善適應法治政府建設和對外開放要求的政府采購投訴專業化行政裁決機制。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2018年12月印發的《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》明確將政府采購活動爭議列為行政裁決的重點工作。2020年1月，財政部辦公廳、司法部辦公廳聯合發布《關于確定第一批政府采購行政裁決示范點的通知》，在三個地方開始對政府采購爭議試行行政裁決。目前，由于我國法律尚未對行政裁決做出統一規范，政府采購領域的行政裁決試點工作也剛處于起步階段，行政裁決的具體制度構建還有待探索。另外，行政裁決具有“準司法”的性質，對裁決機關的專業性要求很高。因此，修訂草案暫時沒有涉及行政裁決以及省級以下政府采購爭議處理向省級集中這方面的內容。待試點工作實質性開展并形成可復制、可推廣的經驗后，再評估決定是否將其上升到法律中進行規范。[問題13] 關于暫停采購活動期限“蓋不住”投訴處理期限問題修訂草案第112條規定，政府采購監督管理部門應當在收到投訴后30個工作日內，對投訴事項作出處理決定。第113條規定，政府采購監督管理部門在處理投訴事項期間，可以視具體情況書面通知采購人暫停采購活動，但暫停時間最長不得超過30日。有不少監管部門的朋友提出，暫停采購活動期限短于投訴處理期限，會出現投訴處理決定尚未作出但采購活動暫停期限已屆滿的現象，明顯不合理。對于投訴處理期限和暫停采購活動期限，修訂草案只是維持了現行《政府采購法》第56、57條規定而未作調整?！墩少彿ā纷鬟@樣的安排，主要應該是基于兩點考慮：一是暫停采購活動影響面大，能不暫停就不要暫停，需要暫停的，暫停時間也不宜過長；二是暫停采購活動是監管部門在處理投訴過程中酌情作出的決定，其期限起點比投訴處理期限要晚一些。但從目前的反饋情況看，建議本次修法時將暫停采購活動期限與投訴處理期限拉齊的聲音比較強烈。估計下一步在整理、采納社會反饋意見的過程中會有所考慮。[問題14] 關于修訂草案第51條與第45條不一致問題有意見認為，修訂草案第51條與第45條不一致。第45條第二款規定，招標、競爭性談判和詢價公開競爭后參與競標供應商或者合格標只有兩家，采購文件沒有不合理條款，且采購程序符合規定的，可以繼續開展采購活動。而第51條第一款第（一）項規定，“除法律、行政法規以及國務院政府采購監督管理部門規定的特殊情形外，在招標、競爭性談判、詢價采購和框架協議采購中，投標、響應和報價的供應商不足三家的”應當終止采購。應該說，這屬于理解問題。第45條第一款規定的“采用競爭性方式采購的，參加競標的供應商不得少于三家?！睂儆谝话闱闆r，而第二款規定的只有兩家可繼續開展采購活動，屬于特殊情形。相應的，第51條規定的“在招標、競爭性談判、詢價采購和框架協議采購中，投標、響應和報價的供應商不足三家的”應當終止采購，這也屬于一般情況，是對第45條第一款規定的呼應；而第45條第二款規定的只有兩家可繼續開展采購活動，則屬于第51條規定的除外情形，即“除法律、行政法規以及國務院政府采購監督管理部門規定的特殊情形外”的情形。另外，第45條第二款只提到招標、競爭性談判和詢價三種采購方式，而第45條第一款和第51條第一款第（一）項均包括招標、競爭性談判、詢價和框架協議采購這四種競爭性采購方式。其實這也不是相互矛盾，而是有意為之。因為框架協議采購包括兩階段，在實踐中容易出現競爭不足的問題；同時，框架協議采購有效期較長，對未入圍的供應商影響較大。所以修訂草案對框架協議采購有著更嚴格的要求，即框架協議采購在供應商征集階段，響應供應商或者合格標必須達到三家以上，只有兩家的應當終止采購。有很多朋友關心修訂草案第二條新增加的一類政府采購主體——其他采購實體是指哪些主體。增加其他采購實體主要是與GPA接軌的需要。從我國申請加入GPA的最新出價情況來看，部分公益類國企已經列入了出價清單，這意味著在我國加入GPA后，列入清單的這些國有企業的采購將要受政府采購法規制，并按照GPA要求對其他參加方開放。推動我國政府采購法律制度與GPA等國際通行規則接軌，是本次修法的出發點之一，因此，在政府采購范圍方面，我們必須做好與GPA接軌的制度準備。當然，第一，我國目前尚未正式加入GPA，第二，我國的國情不同于其他GPA參加方，我國的國有企業數量龐大且絕大多數都是競爭性的市場主體，究竟哪些國有企業的采購會納入政府采購范圍，主要取決于我國加入GPA的最終出價情況。因此，修訂草案第17條首先對其他采購實體的內涵作了一個界定：“其他采購實體是指實現政府目的，提供公共產品和公共服務的其他實體?！边@一定義是與GPA相接軌的，這意味著排除了競爭性市場主體所進行的商業性采購。其次，修訂草案第17條對其他采購實體的外延也作出了規定：“適用本法的其他采購實體及其采購項目范圍，由國務院確定?！边@意味著對其他采購實體將實行清單式管理，具體哪些其他采購實體屬于政府采購主體，將由國務院根據我國出價等情況確定。另外，需要說明的是，即使是列入清單的其他采購實體，也并不意味著它們所進行的所有采購都屬于政府采購，其他采購實體受政府采購法規制的采購項目范圍，將由國務院在確定采購實體范圍時一并確定。也就是說，只有被國務院列入其他采購實體清單、并且其實施采購的項目也屬于國務院確定的采購項目范圍的，才須要執行政府采購制度規定。另外，還有些朋友提出，“其他采購實體”這樣的名詞表述不夠嚴謹、規范。我們將虛心接受朋友們提供的更佳表述。
[問題16] 關于修訂草案絕大多數條款都只提采購人而不提采購代理機構問題
有不少集中采購機構和社會代理機構的朋友提出，修訂草案前六章只有個別條款將采購代理機構與采購人并列作為主語，而且第二章都不再將采購代理機構作為政府采購當事人，但在爭議處理（質疑受理和答復）和法律責任章節卻又凸顯了采購代理機構，采購代理機構存在權責不匹配的問題。強化采購人主體責任可以說是深化政府采購制度改革的“牛鼻子”，《改革方案》所明確的許多改革舉措其實都是以此為核心而展開，改進采購代理機制也是其中的一項。修訂草案在前六章所作的上述調整，正是落實采購人主體責任的一個體現。同時，由于修訂草案第22-25條已經明確了采購人與采購代理機構之間的委托代理關系，并明確采購人與采購代理機構可以依法確定委托代理事項。為了法律條款的表述更加簡潔，沒有必要在采購人可能委托采購代理機構辦理的每一個采購事項上都將采購代理機構作為主語與采購人并列。我們曾想過在修訂草案中增加諸如“采購人委托采購代理機構辦理采購事宜的，本法規定的有關采購人的權利和義務，由采購代理機構在委托范圍內行使”這樣更加直白的表述，但是有法學素養的朋友們應該都知道，這樣的規定在法律上根本就是多余的。因為這是委托代理關系的應有之義，民法典等關于委托代理法律關系的規定已經明確了上述內容。我們也注意到，目前的修訂草案在主語表述上還存在不完全一致的問題。下一步，我們將統籌考慮所有既涉及到采購人、又涉及到采購代理機構的法律條款的主語表達方式問題，避免相關歧義和疑慮。請采購代理機構的朋友們大可放心。[問題17] 關于集中采購目錄以外、采購限額標準以下項目的采購及監管問題為了與國際通行規則接軌，修訂草案從多個維度擴展了政府采購范圍，其中之一是將集中采購目錄以外且未達到采購限額標準的項目納入了政府采購范圍。同時，為了防止因規制過多、過死而降低采購效率，增加交易成本，修訂草案第7條明確，“對于集中采購目錄以外且未達到政府采購限額標準的政府采購項目，可以不執行本法關于采購方式、程序和信息公開的相關規定?！?/section>對于修訂草案的這一調整，執行操作機構和監管部門的朋友們分別從各自角度表達了疑慮：目錄外、限額下的項目數量龐大，修訂草案只是說可以不執行關于采購方式、程序和信息公開的相關規定，那是不是還要執行采購政策和采購需求管理等規定？出現投訴、舉報了，監管部門是否也要受理？這是比較有意思的兩個問題。按照我個人的理解，修訂草案將目錄外、限額下的項目納入政府采購法調整范圍，主要目的是與國際接軌，補齊政府采購在數據統計上的一塊范圍缺失。同時，將目錄外、限額下的采購納入政府采購概念，還有利于提高采購人對這些小額采購的重視程度和規范采購的意識，促進采購人加強對這些小額采購的內控管理。按照這樣的出發點，針對執行操作部門朋友們的疑慮，修訂草案下一步可能會進一步明確，目錄外、限額下的采購可以不執行需求管理、采購方式、程序和信息公開的相關規定。至于監管部門朋友們的擔心，個人認為沒有太大必要，因為都不執行采購方式、程序和信息公開的相關規定了，那還有什么可投訴、舉報的呢？當然，從邏輯上說，發生投訴、舉報的可能性的確是存在的，例如供應商舉報采購人沒有執行政府采購政策，或者采購人主動“高標準、嚴要求”，對目錄外、限額下的項目也按照法定方式和程序進行了采購，從而出現投訴、舉報。假如出現這種情況，按照目前的修訂草案，監管部門是應當受理的。對于這個問題，下一步可能還需要進一步研究，考慮是否從監管力量的實際出發，不將其納入投訴受理的范圍。還有朋友建議針對目錄外、限額下的項目設立簡易采購程序。其實這個方案在修訂草案起草過程曾經有過，但是，考慮到再設立一套“簡易采購程序”，不符合“放管服”的改革方向，還是交由采購人按照各自的內控管理制度進行采購更為妥當，這樣也不會改變這類項目的操作現狀。而且實踐中已經有了框架協議、電子賣場等簡便的采購方式或形式，再推出一個簡易采購程序，會讓概念復雜化。[問題18] 關于分段開標和分段評標具體指什么問題修訂草案第61條提出了“分段開標”和“分段評標”這兩個新的概念，不少朋友對此有疑惑，希望修訂草案能對分段開標和分段評標作進一步的定義或解釋。首先需要說明的是，修訂草案第61條規定的分段開標和分段評標不是有些網友所說的“兩階段招標”的概念。兩階段招標是采購人對一些技術復雜或者無法精確擬定采購需求的項目，分兩階段進行招標。第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術方案，采購人根據投標人提交的技術方案綜合確定采購需求，編制招標文件，或者根據評審情況對每個投標人提出修改其投標技術方案的要求。第二階段，招標人向在第一階段提交技術方案的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件要求提交包括最終技術方案和投標報價的投標文件，或者投標人按采購人要求修改各自的技術方案后進行投標報價。由于政府采購已經有了競爭性談判這樣典型的具有多階段特點的采購方式，能夠滿足技術復雜、無法精確擬定采購需求、需要供應商提供解決方案等這類采購項目的需要，因此沒有必要再引入兩階段招標這樣的做法。修訂草案提出的分段開標和分段評標，其實是與世界銀行投資項目借款人采購規則中的“一階段雙信封”招標程序相類似。實行分段開標和分段評標的，招標投標其實還是一階段完成，即招標項目的采購需求是確定性的，投標人也只能一次性投標，只不過是對投標文件的技術部分和商務部分分為兩個階段進行開標和評標。這樣做的好處是，評標委員會在評技術標時完全不受投標報價的影響，有利于提高技術標評審的客觀公正性。另外，在此基礎上還可以演化出多種中標候選人產生方式，以滿足質量優先、優質優價等采購需求目標。例如，招標文件明確，取技術標評分前若干名的投標人，按照其投標報價由低到高順序推薦中標候選人；或者取技術標評分達到及格分以上的投標人，按照其技術得分加商務得分的總分由高到低推薦中標候選人；等等。由于法律條款不可能寫得過細，因而修訂草案第61條沒有對分段開標和分段評標進行詳細描述。為了盡快讓《改革方案》落地，財政部一方面全力推進修法，一方面打算“通過治標為治本贏取時間”，即在《政府采購法》修訂出臺之前，先行在現有法律框架內對《政府采購貨物服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）等部門規章進行修訂。在修訂的《政府采購貨物服務招標投標管理辦法》中，將會明確分段開標和分段評標的具體操作規則，請朋友們稍事等待。[問題19] 關于政府采購檔案保存的責任主體、形式和期限問題實務界的朋友們對于修訂草案第53條（采購檔案）的意見比較多。有不少朋友提出，實踐中，采購人尤其是采購代理機構的政府采購檔案保存“壓力山大”（檔案多、占地大、責任重），希望修訂草案對此能有所考慮，幫助減負。主要意見有以下三點：一是壓縮政府采購檔案保存期限，由目前的15年縮減為10年甚至更短；二是明確電子檔案的法律效力，電子化采購已經相當普及，建議修訂草案明確規定電子檔案與紙質檔案具有同等法律效力；三是明確檔案保存主體為采購人，因為采購代理機構變動性大，而且采購預算、驗收報告等文件資料采購代理機構也不一定能拿得到。其中縮減檔案保存期限的呼聲尤為強烈。（一）關于電子檔案的法律效力問題。首先，《中華人民共和國檔案法》第37條已明確，“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用。電子檔案管理辦法由國家檔案主管部門會同有關部門制定?！薄吨腥A人民共和國電子簽名法》對電子檔案的法律效力問題也有相關規定。因此，修訂草案沒有必要再作重復性規定。其次，修訂草案第53條第二款規定，“采購文件資料是指在采購活動中形成的、能夠反映和記錄采購過程的電子及紙質文件……”其實也已經暗含了對電子檔案的認可。（二）關于檔案保存期限問題。從《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（國家檔案局令第8號）《會計檔案管理辦法》（財政部 國家檔案局令第79號）等相關規定來看，檔案的保管期限一般定為永久、定期兩種，定期一般分為30年、10年。從對照情況來看，政府采購檔案更接近保存期限為30年的文書或會計檔案類型。修訂草案維持了現行《政府采購法》15年的規定而未作調整，主要基于以下考慮：第一，一些關系社會民生等重要政府采購項目的檔案保存時間不宜過短，但如延長政府采購檔案保存期限將進一步加大采購人、采購代理機構的檔案保存壓力；第二，隨著電子化采購的快速發展，政府采購檔案電子化程度越來越高，采購人、采購代理機構的檔案保存壓力將因此而化解；第三，法律修訂的一個基本遵循是，如無必要就不對原法的規定進行調整。（三）關于確定檔案保存主體為采購人問題。政府采購檔案保存的第一責任主體應為采購人而非采購代理機構，對于這一點我們完全贊同，不持異議。但是，根據政府采購委托代理機制和采購檔案收集、保管的便利性，采購人完全可以委托采購代理機構保存采購檔案，采購代理機構接受這一委托的，就應當負責保存采購檔案。目前實踐中也是這樣的做法?！墩少彺頇C構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）的相關規定充分印證了這一點。該辦法第16條規定，“采購人和代理機構在委托代理協議中約定由代理機構負責保存采購文件的，代理機構應當妥善保存采購文件……”第10條進一步規定，“代理機構注銷時，應當向相關采購人移交檔案，并及時向注冊地所在省級財政部門辦理名錄注銷手續?！睘榱伺c修訂草案其他條款的表述保持一致，下一步我們會統籌解決第53條的主語表達問題。[問題20] 關于在中標、成交、入圍公告和簽訂合同、框架協議之間設立“停頓期”問題有專家建議，在中標、成交、入圍公告（或者預公告或公示）發出后，設立一個“停頓期”，停頓期內沒有供應商提出質疑投訴、停頓期滿后，采購人才能與中標、成交、入圍供應商簽訂合同或框架協議。設立停頓期的好處是顯而易見的：一是可以防止少數采購人明知道中標、成交、入圍結果不公正卻搶著簽約、履約，從而“生米煮成熟飯”；二是可以避免在已經簽約甚至履約后才發生供應商質疑投訴，減少采購人、采購代理機構賠償損失等法律風險。設立停頓期是有國際慣例可循的一種做法。世界銀行投資項目借款人采購規則規定，除公開競爭后只有1家供應商應標、直接采購、框架協議采購第二階段的合同授予或者世行認可的緊急情況外，采購項目都應當設立停頓期。停頓期為自合同授予意向通知發出之日起10個工作日。合同不得在停頓期之前和停頓期內授予。在合同授予意向通知之后的投訴應在停頓期間內提交。如果借款人在停頓期內收到了未中標人的投訴，在投訴解決之前，借款人不得授予合同 (或簽訂框架協議)?！堵摵蠂Q易法委員會公共采購示范法》同樣也規定了停頓期，明確除了下列三種情形外的采購均應當設立停頓期：（1）無第二階段競爭的框架協議采購合同；（2）合同價格低于規定的限額標準；（3）采購實體判定出于公共利益緊迫考慮不能有停頓期。不過對于停頓期的具體期限，示范法沒有提出建議，由相關國家的采購法自行規定。GPA則沒有明確提出停頓期的概念，但GPA對供應商提出質疑的時效作出了規定，即自供應商知道或者應當知道質疑的依據起不少于10天。第一，修訂草案和現行《政府采購法》關于7個工作日質疑時效期間的規定，已經保障了供應商的申請救濟權，并且這種做法與GPA的規定相一致，唯一不同的是在期間長度上與GPA規定略有差距。第二，周期長一直是政府采購被廣為詬病的一個痛點，假如法律規定設立停頓期，那就意味著絕大多數采購項目的采購周期都要再加長10天左右，社會各界尤其是采購人對此的反應可想而知。第三，設立停頓期的出發點如上文所述，一是保障供應商的救濟權，防止供應商喪失商業機會；二是保護采購人、采購代理機構的權益，減少法律風險。但是，一者供應商的救濟權已經有質疑時效的保障；二者假如采購人、采購代理機構認為采購項目有質疑投訴風險，完全可以等質疑時效期滿后、沒有供應商質疑再簽訂合同。當然，這個問題究竟如何取舍，有賴于立法部門的最終決策